第三人：上海市黄浦区住房保障和房屋管理局、孙某某（系原告之子）、陈某某、孙某某（系第三人孙某某之子） 上海市顺昌路281-283号283＃二层统间系原告霍某英租赁的公有房屋，房屋类型旧里，房屋用途为居住，居住面积11.9平方米，折合建筑面积18.33平方米。该户在册户口4人，即霍某英、孙某某、陈某某、孙某某。因上海市黄浦区116地块（西块）旧城区改建的公共利益需要，2012年6月2日，被告上海市黄浦区人民政府（以下简称黄浦区政府）作出黄府征［2012］2号房屋征收决定，并将决定及补偿方案在征收范围内进行了公告。原告霍某英户居住房屋位于征收范围内。经选举产生的评估公司评估，霍某英户承租房屋房地产单价因低于该项目评估均价，故对霍某英户的承租房屋房地产单价按该地块平均单价25861.08元/m2计算。房屋征收部门向霍某英户送达估价分户评估报告后，因其未在规定期限内申请复估、鉴定，黄浦房管局向上海市房地产估价师协会房地产估价专家委员会申请鉴定。2013年1月5日，霍某英户对是否需要鉴定不作表态，并拒绝在要求鉴定意见征询单上选择和签字。同月9日，专家委员会组织专家组前往现场勘查，因霍某英户家中无人，专家无法入户勘查，遂鉴定终止。黄浦房管局根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）和房屋征收补偿方案的规定，核定原告户可得货币补偿款、价格补贴、套型面积补贴合计909353.16元；另可得不选购本项目安置房源补贴300000元、无认定建筑面积以外使用面积补贴100000元、面积奖励费91650元、搬家补助费500元等。黄浦房管局提供了上海市东兰路121弄3号××室和同弄22号××室两处房源供原告户选择其一，但原告户未接受上述安置方案。 因双方未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，2013年4月11日，黄浦房管局向被告黄浦区政府报请作出房屋征收补偿决定。被告受理后于同月16日召开审理协调会，因霍某英户自行离开会场致协调不成。被告经审查核实了相关证据材料，查清房屋征收补偿的事实后，认定第三人提出的以房屋产权调换方式安置原告户上海市东兰路121弄3号××室房屋一套并结算差价等的具体安置方案合法、适当，遂依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《实施细则》第四十二条、《上海市国有土地上房屋征收补偿决定的若干规定》等规定以及征收补偿方案，于2013年4月23日作出沪黄府房征补［2013］010号房屋征收补偿决定，将房屋征收补偿决定书送达原告户并在房屋征收范围内予以公告。原告收悉后不服，向上海市人民政府申请行政复议，行政复议机关于2013年9月5日作出维持决定。原告仍不服，遂向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼，要求撤销被诉征收补偿决定。上海市黄浦区人民法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，判决驳回原告霍佩英的诉讼请求。一审宣判后，原告未提起上诉。 首先，被诉房屋征收补偿决定认定事实有误，原告经营公司应当给予补偿，原告户居住困难应给予补贴，征收过程中原告既没有收到分户评估报告，也没有收到《要求鉴定意见征询单》。其次，原告户出席了被告召开的征收审理协调会，会议过程中原告因惧怕被不明身份人员殴打而逃走，因此，协商不成的责任在于房屋征收部门。被告所作征收补偿决定认定事实不清，行政程序违法，损害了原告的合法权益，请求法院判决撤销被告作出的房屋征收补偿决定，并责令其重新作出具体行政行为。 上海市黄浦区住房保障和房屋管理局因与原告户协商不成，向被告报请作出房屋征收补偿决定，被告在法定期限内依据房屋征收法律规范和征收补偿方案作出被诉房屋征收补偿决定。原告户虽出席了被告召开的征收审理协调会，但中途无故离开致征收双方协商不成。被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院判决维持。 上海市黄浦区人民法院认为，被告具有作出被诉房屋征收补偿决定的行政职权，被诉房屋征收补偿决定行政程序合法，适用法律规范正确，未损害原告户的合法权益。本案的主要争议在于原告户的被征收房屋性质应认定为居住房屋还是非居住房屋。经查，孙某某为法定代表人的上海杨林基隆投资有限公司、上海基隆生态环保科技有限公司的住所地均为本市金山区，虽经营地址登记为本市顺昌路281号，但两公司的营业期限自2003年12月至2008年12月止，且原告承租公房的性质为居住。原告要求被告就孙某某经营公司给予补偿缺乏法律依据，征收补偿方案亦无此规定，被诉征收补偿决定对其以居住房屋进行补偿于法有据。据此，法院判决驳回原告的诉讼请求。案件名称：洪某祥等与上海市静安区人民政府征收补偿决定案审理法院：最高人民法院（2016）最高法行申2032号裁判观点：关于房屋经营属性的认定问题，按照《关于贯彻执行左书名号 上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则右书名号若干具体问题的意见》（沪房管规范征［2012］9号）第七条第（二）项以及被征收房屋所在地块补偿安置方案第四条的规定，公有房屋承租人与公有房屋出租人签订了公有非居住房屋租赁合同，建立了公有非居住房屋租赁关系的，可以认定为非居住房屋，本案中上诉人户作为公有住房承租人未与出租人签订非居住房屋租赁合同，原闸北区政府将其房屋认定为居住房屋，并无不当。案件名称：徐某与上海市长宁区人民政府征收补偿决定案审理法院：上海市第一中级人民法院（2015）沪一中行终字第48号裁判观点：根据9号文第七条第（四）项规定，原始设计为居住房屋，经市或区（县）房屋行政管理部门批准居住房屋改变为非居住用途的，除有特别规定以外，可以认定为非居住房屋。但在2001年11月1日以前，已经以居住房屋作为经营场所并领取营业执照的，可以认定为非居住房屋；在2001年11月1日以后，以居住房屋作为经营场所并领取营业执照，未经市或者区（县）房屋行政管理部门批准居住房屋改变为非居住用途的，不认定为非居住房屋。本案中，长宁区政府认定徐铭户的房屋性质为居非兼用，给予徐某户居住房屋应当享有的15平方米套型面积补贴，并支付徐某个体工商户装饰、设备损失、从业人员补贴、个体工商户一次性补贴、停业停产补偿等非居住房屋的补偿费用，有利于该户，并无不当。徐某要求将被征收房屋性质全部认定为非居住房屋，与徐某要求享受居住困难保障补贴的主张相互矛盾，徐某要求对非居住房屋享受套型面积补贴，未提供法律依据，原审法院不予支持。 2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始施行，在条例制定过程中，曾两次公开征集意见，2010年1月29日第一次征求意见，征集了65601条意见；2010年12月第二次公开征求意见，征集了37898条意见。条例在中国的立法史上创下了公开征集意见数量最多、公众参与度最高的纪录。这一方面说明随着法律意识逐渐提高，公众对立法的参与热情也逐渐提高。另一方面，因为对私有财产的征收涉及者众，又加之在房屋拆迁过程中爆发的事件（案件）数量多、影响大、冲突激烈，使得大家普遍关注这一部关系到切身利益的行政法规。我国涉及房屋拆迁（征收）的法律制定与适用经历了四个主要阶段：第一阶段，1991年6月1日前，国内缺乏全国性的关于城市房屋拆迁管理的专门立法，城市房屋拆迁往往是由各地制订的政策性文件等规范性文件进行调整。1983年12月17日国务院发布的《城市私有房屋管理条例》第4条规定“城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时，建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿，并按房屋所在地人民政府的规定对使用人予以妥善安置。被征用拆迁房屋的所有人或使用人应当服从国家建设的需要，按期搬迁，不得借故拖延”。具体实践中，由于在住房制度改革前城市居民房屋以公房为主，拆迁管理的矛盾并不突出。国务院于1988年2月25日发布了《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》，提出了我国城镇住房制度改革的目标是“按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。”自此，随着住房制度改革推行带来的住房私有化逐步推广实现，城市房屋拆迁过程中的相关纠纷随之出现，城市房屋拆迁立法滞后带来的矛盾逐渐显现。第二阶段，1991年6月1日起《城市房屋拆迁管理条例》（78号令）开始施行，该条例是我国第一部城市房屋拆迁管理的专门性行政法规，该条例第2条规定“凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的，适用本条例”，从而将城市规划区内国有土地上房屋及附属设施的拆迁纳入了管理范畴。由于缺乏相应配套措施和管理经验，该条例第42条同时规定“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施细则”，从而给不同地区适用不同的拆迁条件和标准留下了空间。以上海为例，作为制定地方配套政策较为完善的地区，上海市人民政府1991年7月19日发布了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，1997年4月22日发布了《上海市个体工商户营业用房拆迁安置补偿办法》，1997年12月8日发布了《上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法》。第三阶段，2001年11月1日起新《城市房屋拆迁管理条例》（305号令）开始施行，305号令对于78号令施行期间矛盾集中的问题进行了部分修订，主要变化包括四个方面：一是将拆迁补偿的标准从按被拆迁房屋的重置价结合成新结算，修改为根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估的价格确定货币补偿的金额；二是明确了被拆迁人为房屋的所有人，拆迁补偿主要针对房屋所有人进行。但同时房屋拆迁兼顾对使用人的安置，规定了在签订拆迁协议之前，能够解除租赁关系的，对房屋所有人进行补偿，解除不了租赁关系的，实行产权调换，在租赁协议中约定拆迁解决办法的，从其约定；三是增加了被拆迁人对补偿方式的选择权。305号令规定，除了拆除非公益事业房屋的附属物、被拆迁人与房屋承租人不能达成一致解除租赁协议的情况之外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式；四是加大了对违法行为的处罚力度。第四阶段，2011年1月21日起《国有土地上房屋征收与补偿条例》（590号令）开始施行，《条例》第4条第1款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”自此，国有土地上房屋拆迁（征收）管理方式发生了重大改变，城市房屋的拆迁管理变为国有土地上房屋的征收，确立了非公共利益不征收的原则并严格限定了公共利益的范围《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”；而征收主体改为县、市级人民政府代表国家实施征收，结束了政府即当裁判员又当运动员的拆迁管理模式。房屋征收，实质是特殊形式的房屋转让，是国家对于个人、法人或其他组织合法所有的房屋通过征收的方式进行所有权转移，从而同时收回国有土地使用权地行为。为正确执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，最高人民法院于2012年3月26日颁布了《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，该《规定》着重从管辖、程序、审查内容等方面对依法正确办理市、县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（以下简称征收补偿决定）案件，维护公共利益做出了规定，充分考虑了对被征收人合法权益的多重保护。1996年7月24日，最高人民法院颁布的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》明确规定，人民法院受理房屋拆迁、补偿、安置的案件，分为两种类型：第一类，行政案件，公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。第二类，民事案件，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《中华人民共和国行政诉讼法》进行修改，2015年5月1日新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新《行政诉讼法》）开始施行。其中关于受案范围的第12条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”土地征收补偿是指政府依法征收农村集体所有的土地所给予的补偿。根据《土地管理法》的规定，征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿，该法还规定了补偿的项目和标准。虽然该法没有规定土地征收补偿采取协议的方式，但实践中有以协议方式确定补偿的。采取协议方式确定补偿，有利于减少纠纷，将来可以成为制度化的土地征收补偿方式。房屋征收补偿是行政机关征收国有或者集体土地上的房屋所给予的补偿。征收国有土地上的房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，可以采取订立补偿协议的方式。房屋征收部门与被征收入依照条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。根据该条例规定，达不成协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。该补偿决定是行政行为，根据新《行政诉讼法》第12条规定第1款第5项、第11项提起行政诉讼。关于土地房屋征收补偿协议是否纳入行政诉讼受案范围，争议颇大。有的意见认为土地房屋征收补偿协议是特殊的民事合同，应当遵守合同法的规定，发生争议，应当按照民事争议受理，适用民事诉讼法的程序。也有意见提出，土地房屋征收补偿协议是公共管理和公共服务的一种方式，行政机关签订协议有行使公权力属性，实践中行政机关违约的比较多，按照行政案件受理，有利于法院的监督，保护作为协议一方的行政相对人的合法权益。随着政府职能转变，可能应用越来越广泛。由于目前没有统一规定，有的法院按民事案件受理，有的法院按照行政案件受理，导致审理的依据、适用的规则和审判结果不一致，不利于化解矛盾。考虑到此类争议中往往伴随着行政争议，将其纳入行政诉讼受案范围，有利于争议的一并解决。因此，新行政诉讼法修改将土地房屋征收补偿协议的争议纳入行政诉讼解决。需要注意，第12条第1款第11项的规定只解决行政机关一方不履行协议的情况，没有将行政相对人一方不履行纳入本法解决，其主要原因，一是因为这类争议主要是由行政机关一方不履行或者未按照约定履行协议引起的；二是行政相对人一方不履行合同，行政机关一方可以通过其他途径解决，这也是行政合同区别于民事合同的重要之处；三是如果规定行政机关可以作原告，与行政诉讼法的性质不符合，行政诉讼法的许多规定也不能适用。因此，本法修改只规定了行政相对人可以起诉行政机关。另外，法院审理这类争议，在实体法方面，应当优先适用有关法律、法规或者规章的特别规定，没有特别规定的，适用合同法。三、司法实践中如何评估房屋实际价值？如何认定房屋使用性质？《国有土地上房屋征收评估办法》明确，房屋用途是评估中的重要考量因素，因此非居住房屋和居住房屋在实际价值上就也存在较大差异。而且根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等有关规定，非居住房屋和居住房屋的补偿内容构成、标准有较大不同。但是由于历史原因、使用人经济状况、房屋结构等因素，一些公有房屋在使用性质方面确实存在登记记载信息与实际使用情形不一致的状况，在征收补偿过程中如何认定房屋使用性质就成为一个比较突出的问题。本案主要争议在于如何认定原告房屋性质，原告出示了两公司营业执照以及工商登记信息，其中反映出两公司经营地址就是被征收房屋所在地址，但是该房屋的租赁凭证上反映出该房屋性质为居住公房。1.物权登记或租赁凭证记载是判断房屋使用性质的前提。根据住建部《房屋登记簿管理试行办法》（建住房［2008］84号）规定，房屋规划用途属于登记簿中房屋基本状况登记内容之一。也就是说，物权登记簿上记载的房屋使用性质具有法律效力，它约束权利人对房屋的实际使用。对于公有居住房屋的登记而言，一般以出租人内部记载的方式对公有居住房屋的基本信息进行记录保存，同时出租人向承租人出具相应的租赁凭证。如《上海市房屋租赁条例》第11条规定：“……公有居住房屋的租赁，可以使用市房屋行政管理部门统一印制的租用公房凭证。”因此，对于公有房屋的使用性质一般在租赁凭证和出租人内部记载资料中都有直观反映。而公有房屋租赁凭证和出租人记载和前述物权登记一样，是具有法律效力的记录，对权利人具有相应的约束力。2.登记或记载内容与实际使用情况不一致的，应当提供有关机关批准房屋用途改变的证明文件。《物权法》第77条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”另外，《上海市房屋租赁条例》第20条第1款也规定：“承租人应当按照租赁合同约定的用途合理使用房屋，并遵守国家和本市有关房屋使用和物业管理的规定。承租人需改变房屋用途的，应当书面征得出租人同意，其中依法须经有关部门审批的，应当由出租人或者出租人委托承租人报有关部门批准。”由此说明，对于登记簿或权利凭证记载的房屋使用性质，权利人一般不得随意改变该房屋实际用途，如果确需改变用途的，应当根据有关法律、法规办理相应手续，取得有权机关批准并变更登记、记载。在诉讼中，被告行政机关提供了系争房屋的承租凭证等证据，对系争房屋属于居住性质进行了证明。而原告主张系争房屋属于经营用房，应当对该房屋改变使用的批准情况予以举证说明，但在审理过程中原告仅提供了工商登记资料，该工商登记只能说明两公司经营地址位于系争房屋内，但工商机关不是批准改变房屋用途的有权机关，工商登记资料也不是有效的批准文件，不能证明该房屋用途已经变更为经营用房，原告对此应当承担相应的证明责任。3.被征收房屋由居住变更为经营使用的，应当审查该房屋的实际使用情况在征收决定作出前是否发生变化。现实中居住房屋变更用途的，并不意味着该房屋使用不再发生变化，因实际使用人经营状况等因素，被征收房屋仍有恢复原有居住用途的可能。如房屋经批准变更为经营用途的，在征收开始前暂时停止经营，或者征收开始后停止经营用途的，征收补偿过程中仍应当作为经营用房予以补偿。认定为居住用房的，按照保证房屋被征收群众居住条件有改善、生活水平不降低的原则，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“对被征收人的补偿包括：被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁与临时安置的补偿，停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，市场价格包含了土地使用权的价值，不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。”为了保证生活条件困难的被征收人居住条件有改善，条例还规定，政府对符合住房保障条件的被征收人除给予上述补偿外，还要优先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待轮候保障房。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的对被征收人给予公平补偿原则，应贯穿于房屋征收与补偿全过程。无论有关征收决定还是补偿决定的诉讼，人民法院都要坚持程序审查与实体审查相结合，一旦发现补偿方案确定的补偿标准明显低于法定的“类似房地产的市场价格”，即便对于影响面大、涉及人数众多的征收决定，该确认违法的要坚决确认违法，该撤销的要坚决撤销，以有力地维护人民群众的根本权益。
沪公网安备31010702006145
